Ajustement budgétaire et composition de la dépense publique

Publié le 15 novembre 2019 Mis à jour le 26 novembre 2019
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le 15 novembre 2019

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Ajustement budgétaire et composition de la dépense publique

L’augmentation de la dette dans de nombreux pays développés et émergents a mis en péril la solvabilité des finances publiques. Les gouvernements ont pu réagir en s’engageant dans des programmes d’assainissement budgétaire. La question posée dans cet article est de savoir quelles sont les composantes de la dépense publique les plus pénalisées par la rigueur budgétaire. Sur la période 1980-2011, il apparaît principalement que les épisodes d’assainissement budgétaire se caractérisent par une contraction relativement plus forte de l’investissement public par rapport à la dépense courante. Ce phénomène est particulièrement notable en période de forte dégradation des finances publiques et d’activité économique ralentie. Il semble également plus prononcé dans les pays hors OCDE. Des arguments d’économie politique permettent de l’expliquer. Des conséquences préjudiciables pour la croissance économique peuvent en résulter.


Les crises financières ont souvent conduit les gouvernements à adopter des politiques de relance par la demande. Mais celles-ci ont pu générer des déséquilibres majeurs des finances publiques rendant inévitable l’adoption de programmes d’assainissement budgétaire, caractérisés par l’amélioration sur une courte période de la composante discrétionnaire du solde budgétaire. Notre recherche s’insère dans une importante littérature à la fois théorique et empirique consacrée aux effets socioéconomiques de ces programmes. Il ne s’agit pas ici de s’intéresser aux canaux directs de l’assainissement budgétaire sur l’activité économique par l’intermédiaire du mécanisme du multiplicateur keynésien. Nous nous focalisons sur l’effet de composition de la dépense publique généré par l’assainissement budgétaire. Le gouvernement doit arbitrer entre une baisse de l’investissement public ou de la dépense courante (salaires dans la fonction publique, dépenses d’éducation et de santé, transferts aux ménages…). Une réduction ciblant prioritairement l’investissement public peut être plus facile pour des raisons politiques car se heurtant moins frontalement à des groupes d’intérêt. Mais une telle stratégie peut aussi impacter négativement l’accumulation productive, la productivité des facteurs et donc la croissance économique dans le long terme. Ainsi, la Commission européenne a compris la nécessité, au lendemain de la crise financière globale et en période de restriction budgétaire, d’adopter des programmes de relance de l’investissement public (plan Juncker). Autrement dit, la manière par laquelle le gouvernement administre la rigueur budgétaire est révélatrice de son degré de « court-termisme ».

Dans notre article, nous nous focalisons sur 53 pays développés et émergents sur la période 1980-2011. Nous adoptons différentes stratégies d’identification des épisodes d’ajustement budgétaire. Il s’agit en effet de repérer les politiques discrétionnaires de réduction des déficits pour les distinguer de situations où les finances publiques s’améliorent spontanément du fait de la conjoncture économique. Deux méthodes sont utilisées. La première est statistique et vise à calculer un solde budgétaire primaire corrigé du cycle économique. La seconde est narrative et basée sur la recherche de changements exogènes d’orientation de la politique budgétaire dans les lois de finance. La variable d’intérêt est le ratio entre l’investissement public et la dépense courante. Un estimateur approprié (estimateur GMM en système) permet d’interpréter comme des relations causales les résultats obtenus. Il apparaît que les épisodes d’assainissement budgétaire déforment la structure de la dépense publique au détriment de l’investissement public. Cela signifie que les gouvernements préfèrent sacrifier le long terme pour réduire les coûts sociaux et politiques immédiats de l’ajustement budgétaire. Ce résultat, qui s’avère particulièrement robuste, s’accompagne d’autres observations : i) l’effet de composition caractérise davantage les pays présentant un taux d’endettement élevé et un fort ralentissement de l’activité économique ; ii) la contraction de l’investissement public est plus forte dans les pays n’appartenant pas à l’OCDE ; iii) lorsque les différentes composantes de la dépense courante sont distinguées, il apparaît que les transferts et subventions déclinent davantage que les salaires de la fonction publique.

Tenir compte de cet effet de composition de la dépense publique doit être une priorité dans la conception des programmes d’ajustement budgétaire. Il semble en particulier nécessaire de protéger l’investissement public par une baisse plus sélective des dépenses publiques. Mais, simultanément, des dispositifs de compensation envers les catégories sociales potentiellement perdantes durant l’ajustement budgétaire doivent être conçus pour accroître le degré d’acceptabilité de la politique budgétaire.